根据《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报要求》《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》等规定，公开募集基础设施证券投资基金（下称“公募REITs”）的基础设施项目应符合权属清晰、范围明确、已取得固定资产投资管理相关手续、已产生持续、稳定的现金流等要求。我们理解，基础设施项目本身在土地获取、开发建设、运营及转让等环节的合法合规性，是公募REITs项目审核中最为基础性要求，也是法律尽职调查关注的重点内容。

根据《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》以及《关于推出商业不动产投资信托基金试点的公告》，纳入公募REITs项目的基础设施行业领域范围较广，包括：交通、能源、市政、生态环保、仓储物流、园区、数据中心和人工智能项目、租赁住房、文化旅游、消费、商业办公、养老等基础设施以及商业不动产。本文聚焦商业不动产、租赁住房（含保障性租赁住房）、产业园及仓储物流四种地产类基础设施资产类型（以下合称“地产类基础设施项目”），围绕资产范围与权属、土地使用权取得、开发建设、装修及改扩建、投入使用与运营、项目转让六大环节，并结合对目前已发行公募REITs的分析，系统梳理该六大环节对应的法律合规尽职调查要点及风险缓释措施。

(一) 资产范围与权属

确定地产类基础设施项目的资产范围是审查的首要环节，资产范围包括土地范围及房屋建筑物的范围与数量，需逐一核实确认。在原始权益人持有较多资产但仅将部分资产作为入池资产发行公募REITs的情形下，还需要额外确认资产是否具有可分割性（包括物理层面以及法律层面）、是否存在必须整体转让的限制性要求。若资产在物理层面不可分割，或者分割后会影响入池资产的后续独立运营使用，或者在法律层面存在整体转让限制，则可能影响资产的入池可行性，需在尽职调查的早期予以识别并设计相应的处理方案，比如，对于分割后未入池但需与入池资产共用/共有的基础设施（中央空调、排污管道等），需与共用人/共有人签署书面协议约定使用方式以达到不影响入池资产后续独立运营使用的目的。

权属审查方面，应审核不动产权证书载明的产权人并前往不动产登记中心查询确认，明确资产是单独所有还是共有状态，同时核查土地及地上建筑物是否存在抵押、查封、冻结等权利限制。拟发行公募REITs的基础设施项目原则上不得存在权利限制，除非存在融资贷款对应的抵押权且抵押权人已同意在公募REITs发行后，待该笔融资贷款清偿完毕后予以配合解除抵押权。

(二) 土地使用权的取得

在确定资产范围后，需要核查地产类基础设施项目所在地块的土地使用权取得是否合法合规。土地使用权的取得方式主要有四种：公开出让、协议出让、划拨以及二级市场转让。

四种取得方式存在不同适用情形及核查要求：

在土地使用权取得阶段，重点核查取得方式是否合规，是否已缴纳全部土地出让金/转让价款、契税、印花税等税费。在土地使用权期限方面，商业用地、工业用地及物流用地的使用期限一般为50年，住宅用地的使用权期限一般为70年。对于历史较为久远的存量项目，需要关注剩余使用期限的年数。若土地使用权使用期限即将到期，则可能面临被要求支付高额土地使用权出让金或被收回土地的风险，需提前评估并制定应对方案。

(三) 开发建设

1. 报批报建

在取得土地使用权后对地块进行开发建设时，需要按照法律法规的要求进行报批报建，取得相关审批或备案文件。报批报建文件包括但不限于：建设用地批准证书、项目立项批复或备案文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、环境影响评价报告书（表）或登记表及批复或备案表、节能评估报告书（表）或登记表及批复、消防审核意见书及批复或消防设计备案文件、安全设施设计审查意见，以及交通、卫生、文物等各政府主管部门的批复、意见或通知。

除了要根据开发建设时适用的法律法规要求核查地产类基础设施项目是否已取得所需报批报建文件外，还需要核查确认各项报批报建文件之间对于开发建设的内容、范围是否一致；在项目经过转手的情形下，还需要核查原始权益人是否依法重新办理了相关报批报建文件或变更相关报批报建文件载明的建设单位。

2. 竣工验收

地产类基础设施项目在竣工后需要依法进行竣工验收。竣工验收环节需要核查项目整体的竣工验收报告，或建设、勘察、设计、施工、监理“五方验收单”，以及规划、环保、消防等专项验收合格文件，确保项目已通过法定的竣工验收程序，且已完成竣工备案并取得竣工备案文件。

除了要根据竣工验收时适用的法律法规要求核查地产类基础设施项目是否已取得竣工验收文件及竣工备案文件外，还需要核查确认各项竣工验收文件与报批报建文件之间载明的建设范围、建设内容是否保持一致。

3. 文件缺失的风险缓释措施

部分存量地产类基础设施项目的建成时间较早，可能存在报批报建文件、竣工验收文件缺失或手续不全的问题。针对该等情况，应依法依规补办相关手续，或以适当方式取得主管部门认可并出具说明文件（如确认建设手续完整）；如按照现行法律法规、相关政策等明确无需办理的，应对有关情况作出详细说明，也应取得主管部门的说明或证明文件（如确认不予处罚、无需补办等）；最后由原始权益人进行兜底承诺。

下表汇总了已发行公募REITs中关于报批报建文件缺失及补救措施的典型案例，可供参考：

表1  已发行公募REITs报批报建文件缺失及补救措施的典型案例

(四) 装修及改扩建

部分地产类基础设施项目在开发建设完成后或者发生转让后，可能会进行二次装修或者改扩建。

就二次装修而言，需要根据装修时适用的相关法律法规，核查是否需要取得装修的施工许可证、消防审核/备案文件、消防验收文件。一般而言，工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的装修工程需要取得施工许可证，具体投资额及建筑面积要求需符合当地的具体规定。

就改扩建而言，除施工许可证及消防文件外，如果涉及改变房屋主体结构、承重结构、外立面等，还需要取得建设工程规划许可证。

(五) 投入使用与运营

1. 经营资质与许可手续

在地产类基础设施项目运营环节，需要核查项目是否取得运营相关必备经营资质及许可手续，核查确认经营资质的有效期限，以及是否需要办理展期等。

例如，涉及酒店经营需要取得旅馆业特种行业许可证、公共场所卫生许可证，若提供餐饮，需要取得食品经营许可证，若销售烟草制品，需要取得烟草专卖零售许可证；涉及经营增值电信业务的数据中心项目应取得增值电信业务经营许可；租赁住房类项目开业前需取得消防设计审核、消防验收及消防安全检查（即“开业证”），涉及保障性租赁住房的，需要取得政府部门出具的保障性租赁住房项目认定书；在物流园项目中，特别是冷链仓库，一般会涉及锅炉、管道、压力容器、叉车等特种设备，需要核查特种设备使用登记证以及年检合格证，相关操作人员也应取得特种设备操作证。

2. 使用用途应与土地性质及建筑物性质相符

在尽职调查时，应前往地产类基础设施项目现场核查确认项目建筑物的实际使用用途。严格意义上，建筑物使用用途、土地性质、建筑物性质三项应当在规划上相符。

例如，土地性质为物流用地的，主要建筑物的性质及其使用用途应当为物流仓库；土地性质为工业用地的，主要建筑物的性质及使用功能应当为厂房或生产车间。如果将物流用地的主要建筑物用作物流仓库以外的其他用途，或者将工业用地的主要建筑物用作厂房、生产车间等工业性质以外的其他用途（如研发楼、办公楼等），则建筑物的使用用途与规划的土地性质及建筑物用途不符，涉嫌改变土地性质用途和房屋用途，存在被责令限期改正、恢复原用途、处以罚款等行政处罚风险。

特别地，在物流园和产业园项目中，规划上通常会有一定比例的配套企业内部行政办公及生活服务设施。一般而言，配套用地面积不得超过总用地面积的7%，配套建筑面积不得超过总建筑面积的15%。目前该比例有所放宽，在尽职调查时需要结合各地规定进行核查。例如，上海地区规定“单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例提高到地上建筑总量的30%，其中用于零售、餐饮、宿舍等生活配套设施的比例不超过地上建筑总量的15%”。

倘若确实存在建筑物使用用途与土地规划用途及/或房屋规划用途不一致的情形，首先需要确认当地是否存在政策支持，比如将非住宅存量用房改造为租赁住房的政策。若没有相关政策支持，则建议原始权益人申请改变土地用途及房屋用途；若申请改变用途的做法在实操中不可行，则可通过取得政府主管部门的同意函件缓释风险，同时由原始产权人进行兜底承诺。

下表汇总了已发行公募REITs中关于改变土地性质或房屋用途及补救措施的典型案例：

表2  已发行公募REITs改变土地性质或房屋用途及补救措施案例

3. 投资要求、产业引入与运营限制

就商业不动产项目、物流园项目和产业园项目而言，除了土地出让合同外，一般还会与当地政府或所在园区的管理委员会签订相关的《投资协议》《履约监管协议》或类似协议，做出关于项目投资总额、投资强度、产值、税收等经济指标承诺，以及产业引入、品牌入驻等要求，并约定未达标的违约责任。对此，在法律尽职调查时需要予以重点审核并提示，若基金后续无法靠自身达成上述指标要求的，则需要原始权益人进行承诺。

除了经济指标承诺及产业引入等要求外，还需要核查上述与政府部门/管委会签署的相关协议中是否对项目后续运营使用的方式（如是否存在自持要求）、承租人类型、租金标准、租赁期限、行业限制等存在特别要求，确认该等限制或要求对后续地产类基础设施项目运营及现金流是否可能造成不利影响。

(六) 项目转让

1. 转让方式

概括而言，地产类基础设施项目的转让方式包括股权转让、资产转让，以及股权转让与资产转让的组合情形。

例如，若地产类基础设施项目的原始持有人名下持有大量项目，但本次入池发行公募REITs的资产仅为部分，此时不适合转让该原始持有人的股权，而是应该先将拟入池的资产转让给一个SPV公司，然后再转让SPV公司的股权；同样，若原始持有人自身存在大量负债或者对外担保或者诉讼仲裁行政处罚等情形（即主体劣质，但资产优质），也可以考虑采取先将资产转让给SPV公司、再转让SPV公司股权的形式，以实现风险隔离。

实操中，地产类基础设施项目的资产转让或者对应公司的股权转让可能会涉及相关限制，在法律尽职调查时应予以重点关注。

2. 转让限制及风险缓释措施

地产类基础设施项目的转让限制主要来源于如下几个方面：

第一，相关法律法规或政策限制。例如，上海对工业用地、研发用地及仓储用地的资产转让比例存在严格限制，且土地持有人股权结构变化需要事先经过出让人同意。《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》规定：通用类研发用地上除生活配套设施以外的物业可转让不超过30%；园区平台、领军企业的标准厂房类工业用地、通用类研发用地上，除生活配套设施以外的物业可转让不超过50%；工业用地、研发用地及仓储用地受让人的出资比例和股权结构发生改变的，应事先经出让人同意。

第二，土地出让合同的限制。一般而言，土地出让合同对转让土地使用权会存在限制，要求地块开发建设达到投资总额的25%方可转让。上海对土地使用权人的股权结构、出资比例发生变化存在特殊限制，要求必须事先征得出让人的同意方可进行变更。

第三，与政府部门签署的相关投资协议、履约监管协议项下的限制。对于物流园和产业园项目而言，一般还会与当地政府部门或所在园区的管理委员会签订相关的《投资协议》《履约监管协议》或类似协议，需要关注该等协议项下是否对土地使用权转让、房屋转让或产权人股权转让存在限制性要求，比如是否需要事先征得管委会书面同意，是否对受让主体的资质和行业存在特殊要求等。若存在相关限制，则在公募REITs项目开展之初，建议相关主体就此与政府主管部门、园区管委会进行充分的访谈与沟通，以确保相关转让限制可以得到相应解除，主要是以政府主管部门或者园区管委会出具同意转让或发行公募REITs的无异议函的方式予以解决。

另外，需要特别关注的是，根据958号文的附件《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报要求》，针对划拨用地、协议出让的非PPP（含特许经营）类土地使用权项目，即使仅转让公司股权而不直接进行土地使用权、建筑物等资产转让的，也要求按照穿透式原则进行审查，并取得政府主管部门关于同意支持公募REITs项目以100%股权转让方式发行REITs的无异议函。

第四，国资转让的特殊规定。若原始权益人是国有企业，无论是原始权益人转让资产还是转让原始权益人的股权，均涉及国有资产转让，原则上均应通过产权交易所挂牌的方式进行公开转让，但这种公开挂牌的转让方式会导致受让人存在不确定性，对发行公募REITs的交易产生重大不利影响。根据《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，国家出资企业及其子企业通过发行基础设施REITs盘活存量资产的，可以报同级国有资产监督管理机构批准进行非公开协议转让。

第五，融资合同、担保合同、运营管理协议等其他合同项下的限制。需要审查已签署的融资合同、担保合同、运营管理协议等合同项下是否对资产转让或者股权转让存在限制。例如，若融资合同及担保合同项下对转让存在限制，则需要提前解除该等融资合同及担保合同，或者取得该等合同相对人的书面同意文件。

(一) 政策支持

租赁住房项目（含保障性租赁住房项目）具有较强的政策支持和引导属性。在土地政策方面，主要是无需补缴土地价款；在资金方面，享受政府补助；在金融方面，享受融资贷款支持；在税收方面，部分地方政策减按1.5%征收增值税，减按4%征收房产税；在水电气热价格方面，取得保障性租赁住房项目认定书的，按照居民用水电气价格标准执行。

(二) 土地及房屋来源

上述土地政策支持的主要原因在于，租赁住房项目或保障性租赁住房项目的土地使用权或租赁住房的来源较为复杂，主要涵盖四大来源：

(三) 非改居

目前政策鼓励且市场规模较大的是将非居住存量房屋改建为租赁住房。按照《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）的规定，对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

需要特别关注的是，在租赁住房项目中，如果是非居住存量房屋改造为租赁住房的，根据部分地区的实操情况（例如北京、武汉），还需要取得非居住存量房屋改造为租赁住房项目认定书，取得该认定书后，方可进行装修改造，并进一步取得施工许可证及消防文件；涉及改变房屋主体结构或外立面的，还需要取得建设工程规划许可证；涉及保障性租赁住房的，需要取得政府部门出具的保障性租赁住房项目认定书。

(四) 运营限制

鉴于租赁住房项目和保障性租赁住房项目享受较多政策支持和优惠，在项目使用及出租运营方面会存在一定限制：需要长期持有运营，不得将整体或部分物业对外销售或转让；以建筑面积不超过70平方米的小户型为主；对外出租的对象有限制；租金标准也有限制，一般要求低于同地段同品质市场租赁住房租金。

这些限制要求需要在尽职调查过程中予以充分识别，并评估其对公募REITs项目运营及现金流的影响。

随着我国公募REITs市场从试点走向常态化发行，地产类基础设施项目的合规性审查将越来越受到市场参与者的重视。本文所梳理的地产类基础设施项目六大环节的合规性核查要点以及租赁住房项目的特殊关注事项，涵盖了地产类基础设施项目公募REITs发行中最核心的合规性问题。在实际操作中，每一个地产类基础设施项目的具体情况各有差异，建议结合项目实际情况，在专业律师的协助下进行个案分析，通过补办手续、取得主管部门确认函件、原始权益人兜底承诺等多种方式，妥善解决合规性瑕疵，为公募REITs的顺利发行奠定坚实基础。

作者｜李晶芳、融孚房地产与建设工程委员会